《世界人权宣言》第 13 条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”
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全球至少有 55 个政府限制行动自由，以此惩罚、胁迫或控制那些被其视为威胁或政治对手的人。
控制行动能力四大手段主要包括：剥夺国籍、证件管控、拒绝领事服务以及出境禁令。
对行动自由的限制，往往是威权控制中手段相对隐蔽的一种形式。这些限制通常是非正式的或被随意施加，导致受害者无法进行有效申诉。此外，此类限制还经常与封存资产、抹黑宣传以及罗织罪名等其他镇压形式组合使用。
强迫性行动控制的影响严重且深远——包括失去合法身份、骨肉分离、无法获取受教育或就业机会，以及遭受心理创伤。这妨碍了人们表达异见和参与民主活动的能力，同时也向潜在的政府批评者发出警告，他们可能会面临同样的后果。
民主国家政府应当追究使用这些手段者的责任，并审查本国的移民政策，确保不会进一步加剧那些遭受行动自由强迫性限制者的困境。
封锁边境和出境禁令让人联想到冷战时期，当时共产主义国家限制了数以亿计人口的行动自由。[1] 如今，像朝鲜那样全面禁止国际旅行的情况已属罕见。然而，全球各地的政府都在使用各种行动控制手段——包括剥夺国籍、限制护照、拒绝领事服务和出境禁令——来胁迫和惩罚异见人士、活动人士、记者以及普通民众。
全球至少有 55 个政府正在采用上述一种或多种手段限制行动自由。这些手段既适用于单个异见人士，比如最近被注销护照的 6 名流亡英国的香港民主活动人士 [2]。也适用于群体。比如身在海外的厄立特里亚人。他们必须签署一份承认非法离境或未履行国家服役义务的“悔过自新书”，才能获得领事服务。[3] 我们的研究发现，行动控制已成为全球威权主义无处不在的工具，且许多政府正在扩大使用这些手段。[4]
为了深入了解强迫性行动控制的实施及深远后果，自由之家采访了 31 名受影响者，其中包括异见人士、记者、人权活动人士和前政治犯。他们来自五个国家：白俄罗斯、印度、尼加拉瓜、卢旺达和沙特阿拉伯。受访者讲述了各式各样的手段、施加这些手段时的随意性，以及这些做法如何搅乱他们的生活并波及家人。这些限制带来的后果是毁灭性的，导致失去合法身份、无法自由旅行、与家人分离，并造成心理健康创伤。
自由之家旗舰年度调查报告《世界自由度报告》（Freedom in the World）所描述的全球自由度连续 18 年下滑。而行动控制正是其中的典型特征。代表着威权者对异见对手施加控制的一种往往更为隐蔽的方式。在许多情况下，这些限制是在政治监禁之前或之后施加的，旨在剥夺他们参与民主活动以及重新正常融入社会的机会。与暗杀企图和跨境引渡/抓捕一样，行动控制也是跨国镇压的关键形式之一，即政府将手伸向境外，压制海外流散群体和流亡人士的异见声音。完全有理由预计，随着全球移民数量持续增加 [5]，限制行动自由将成为威权者在国内外镇压异见越来越强大的工具。
在威权主义抬头的背景下，民主最坚定的捍卫者们仍在国内和流亡海外继续开展这项重要工作。但如果没有强有力的回应来保障他们的行动自由，他们的工作随时可能被迫中断。除了提高对行动控制威胁的认识外，民主国家政府还应审查本国的移民政策，保护受此影响的民主活动人士，确保不会进一步加剧他们现有的困境。
行动自由是国际法确立的一项基本人权。《世界人权宣言》第 13 条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”，并且“人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回其本国。”[1] 这项权利构成了禁止任意拘留、流放和剥夺国籍的基础，并为寻求庇护的权利提供了根基。[2] 世界上大多数国家签署的具有约束力的国际协定中也呼应了这一点，例如《公民权利和政治权利国际公约》第 12 条，该条款确立了人人有权进入和离开其本国的权利。[3]
根据第 12 条，政府有责任通过为人们提供护照等旅行证件来保障行动自由。[4] 许多国际和区域公约也禁止阻止人们返回本国的做法，包括事实上的或法律上的剥夺国籍以及强迫流亡。[5]
国际法概述了对行动自由的合理限制，前提是这些限制必须是必要的且符合比例原则。[6] 各国可以基于“国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，以及他人的权利和自由”等合法理由限制该权利。[7] 但是，绝不允许基于“种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身……”实施限制。[8] 本报告中所列举的做法，包括剥夺国籍、限制护照等证件、拒绝领事服务以及出境禁令，都被政权任意用于针对那些被其视为威胁的个人和群体，包括政治对手、人权活动人士或记者。或者仅因其民族、宗教或性别身份而遭到针对。这些手段显而易见地侵犯了人权。
对行动自由的限制主要有四种形式：剥夺国籍、证件管控、拒绝提供领事服务以及旅行禁令。许多管控手段不仅针对特定个人，还会延伸到他们的家人。这些管控的核心特征之一是其随意性，这使得通过法律诉讼挑战行动受限几乎变得不可能，尤其是在法院系统听命于当局的环境下。
国籍是行动自由以及许多其他基本自由的基础。国际法承认每个人拥有国籍的权利，并禁止政府使个人陷入无国籍状态。[1]尽管如此，一些威权国家仍在通过正式剥夺人们的国籍，来惩罚他们的政治活动或异见表达。[2]这种手段在中东和北非最为常见。在过去十年里，巴林、埃及、科威特和阿拉伯联合酋长国的当局剥夺了数百名政治异见人士、人权活动家、记者及其他人员的国籍。在其他地区，2022年3月，缅甸军政府“终止”了30多名异见人士的国籍，重新祭出了军政府在1988年镇压大规模亲民主抗议后使用的这一镇压手段。[3]在大多数此类案件中，被剥夺国籍的人员此前就已经离开了该国。[4]
2023年2月，丹尼尔·奥尔特加（Daniel Ortega）政权采取了惊人举措，在将关押于尼加拉瓜监狱中的222名政治犯驱逐至美国后不久，便剥夺了他们的国籍。[5] 在他们登机飞离的同一天，立法者批准了一项紧急宪法改革，允许将“叛国者”剥夺国籍，[6] 随后法院宣布这些政治犯为叛徒，下令剥夺其国籍并没收其财产。[7] 为了再涂上一层合法性的伪装。官员们强迫每位政治犯签署一份同意被驱逐出境的表格。不过正如政治犯之一胡安·洛伦佐·霍尔曼（Juan Lorenzo Holmann）所解释的那样：“这就像有一把枪顶着你的头，要么签字。要么留在这里重新坐牢。”[8] 另外94名主要流亡海外的尼加拉瓜人也同样失去了国籍和资产。[9]
政治活动家兼人权倡导者费利克斯·马拉迪亚加（Félix Maradiaga）也是2023年被剥夺尼加拉瓜国籍并驱逐出境的人士之一。（马拉迪亚加现为自由之家（Freedom House）董事会成员。）早在2020年初，他的护照就在没有任何解释的情况下被没收并注销。在自2021年开始的任意拘留期间，他在身体受到极大限制的情况下，几乎每天都会接受安全人员的审讯。据马拉迪亚加透露，审讯人员希望他承认自己是“外国势力的合作者”，并告诉他“不会把他当作尼加拉瓜人对待，而是当作外国代理人”。” 他最终是在停机坪上才知道自己要被驱逐出境的。[10]
也有双重国籍者被剥夺国籍以惩罚其异见行为的案例。例如在2022年，一家吉尔吉斯斯坦法院以极其牵强的法律依据，剥夺了兼具俄罗斯国籍的调查记者博洛特·泰米罗夫（Bolot Temirov）的吉尔吉斯斯坦国籍。并在未通知其家人的情况下将其驱逐至俄罗斯。
各国政府负责签发护照和其他旅行证件，这为意图镇压异见人士的当局提供了一种直接控制政治对手的手法。如果没有有效的护照或旅行证件，个人就无法离开或进入自己的国家，也无法跨越国际边境，并可能面临其他移民和财务方面的阻碍。
在我们的研究中，证件管制是第二常被使用的限制行动自由的手法。至少有38个国家采用了这种策略。在某些情况下，当局会没收护照。这发生在弗雷迪·苏佩拉诺·萨利纳斯（Freddy Superlano Salinas）身上，他是委内瑞拉2023年反对派初选的候选人，当年7月当他试图离境时，护照被当局拿走。[12] 在2024年7月总统选举被指存在舞弊引发强烈抗议后，他被国家特工扣押。[13] 在其他情况下，护照会被注销。例如，欧洲人权法院于2023年3月裁定，土耳其政府在三名学者签署请愿书呼吁结束安全部队与被禁的库尔德工人党（PKK）在土耳其东南部的冲突后，于2016年注销了他们的护照。侵犯了这三名学者的权利。[14] 当局还拒绝签发护照。正如一位流亡的卢旺达人向“自由之家”（Freedom House）透露的那样，该国官员多年来从未解释为什么不给他们的儿子签发护照，只说：“在我们国家不是这么运作的。”[15] 一位驻印度记者透露，他们在印度管理克什米尔的一些同事应当局要求交出了护照。[16] 当局暂停、撤销并没收了克什米尔数十名记者、学者、律师、活动人士等人的护照。[17] 据多位受访者透露，克什米尔人在印度境外时，其护照也被暂停使用。[18] “印度教徒争取人权组织”（Hindus for Human Rights）高级政策主管里亚·查克拉巴蒂（Ria Chakrabarty）解释说：“如果他们回到印度，就会被关进监狱。”[19]
除了护照外，印度政府还针对其他形式的旅行证件采取了行动。印度海外公民（OCI）身份设立于2005年，旨在向印度裔人士或与印度公民结婚的外国人提供包括免签入境和工作许可在内的权益。总部位于班加罗尔的监督组织“第14条”（Article 14）报道发现，在2014年至2023年5月期间，当局剥夺了至少102名持有人的 OCI 身份，其中包括记者、学者和活动人士。被撤销 OCI 身份的人还可能面临入境禁令，[20] 尽管查克拉巴蒂解释说，“没有人真正了解该决定是如何做出的，或者是根据什么权限做出的。”[21]
印度《公民身份法》第7D条允许注销 OCI 身份，[22] 但一名记者在审查了政府发送的一系列“解释原因通知”（告知 OCI 持有人其身份将被撤销。并邀请他们提供反对注销的证据）后发现。这些通知通常使用套话来进行笼统指控。[23] 尼塔莎·考尔（Nitasha Kaul）是一位克什米尔裔英籍印度学者，也是威斯敏斯特大学的教授。2024年2月，应卡纳塔克邦政府邀请，她在飞抵班加罗尔机场准备参加一场关于印度宪法的会议时，被拒绝入境印度。抵达后，尽管她持有所有相关的旅行授权证明，但仍在武装人员押送下被关押了24小时，随后被驱逐出境。几个月后，她收到一封信，要求她解释为什么不应撤销其 OCI 身份。在考尔与“自由之家”分享的这封信中，印度政府指责她“纵容自己从事反印活动”，并“通过在各种国际论坛和社交媒体平台上发表的大量敌对文章、演讲和新闻活动，定期针对印度及其领导层。特别是在克什米尔问题上”。信中并未引用任何具体的文章或演讲。她被给予15天的时间做出回应，否则将被禁止返回她出生的国家，而她的家人（包括年迈多病的母亲）目前仍在那里生活。[24]
2021年8月，在乌克兰的白俄罗斯侨民聚集在基辅的白俄罗斯大使馆外集会，高举护照，以此纪念2020年充满欺诈的白俄罗斯总统大选一周年。（图片来源：谢尔盖·苏平斯基/法新社 经由 盖蒂图片社）
虽然向仍身处国内的人拒绝签发或注销护照可以有效地将他们困在境内，但政府也在操纵护照更新流程并限制获取领事服务，从而将打击目标锁定在已经身处海外的人士身上。
我们发现，至少有12个国家将限制获取领事服务作为一种人员流动管控手段。一些政府会拒绝向其试图劝返或追捕的特定人员提供领事服务。例如，来自沙特阿拉伯的知名流亡人士在申请更换护照时就屡屡碰壁。作为一名叛逃的前高官之子，卡利德·阿尔贾布里（Khalid Aljabri）遭到了沙特当局的密切监控。他向“自由之家”（Freedom House）讲述了自己尝试在美国更换护照的经历。领事馆官员告知他必须亲自前往沙特阿拉伯才能办理，他将此形容为“完全就是一个陷阱”。“他们会利用你需要办理旅行证件或身份证件的心理，把你强行拽回沙特。” [1] 中东民主中心高级主任阿卜杜拉·阿劳德（Abdullah Alaoudh）是被押的的改革派宗教人士萨勒曼·阿劳德（Salman Aloudah）之子。他也收到了类似的通知。被告知必须回沙特才能领取更新后的护照。大使馆甚至还为他开了一张前往沙特的单程机票，“这简直太离谱了。很多很多年前，当我还作为学者接受他们的资助时，光是申请机票就要跑上好几个月的流程。但这一次，他们居然一夜之间就办好了。” [2]
还有一些国家则直接对整个特定群体切断领事服务。研究人员发现，对少数民族实施广泛出入境管控的中国共产党，拒绝为生活在土耳其的维吾尔人办理护照更新，而是只向他们提供返回中国的单程通行证。[3]
2023年9月，白俄罗斯政府出台了一项总统令，禁止白俄罗斯驻外领事馆提供护照更新服务。[4] 该法令使大约30万生活在海外的白俄罗斯人陷入险境。他们中的许多人是为了逃避2020年抗议当年选举舞弊的大规模抗议运动后遭受的镇压而逃离出国的，如今一旦回国，将面临极高的坐牢风险。身在立陶宛的一名政治犯妻子玛丽亚（Mariya）解释说，尽管自己的证件状况岌岌可危，但出于对坐牢的恐惧，她绝不会选择回国。[5] 一位生活在英国且参与过亲民主活动的白俄罗斯人，其护照签证页即将用尽，但也同样选择绝不回国。[6]
然而，受访者向“自由之家”透露，甚至在该法令出台之前，白俄罗斯领事馆就已经要么拒绝更新护照，要么故意拖延办理流程。居住在英国的白俄罗斯活动家兼作家汉娜（Hanna）在该法令出台前曾尝试更换护照，但白俄罗斯大使馆告知她，她必须亲自回到白俄罗斯领取新护照。她说，对方告诉她：“如果你没什么可害怕的，那就去吧，回白俄罗斯拿你的护照。” [7] 除了护照问题外，流亡海外的白俄罗斯人还面临着领事服务缺失带来的其他困境，包括无法为在海外出生的婴儿办理出生登记、无法取得结婚所需的证明文件。以及无法对自己在白俄罗斯的财产行使合法支配权。
领事馆拒绝更换护照时缺少官方书面说明，这也同样令人沮丧。生活在英国的白俄罗斯公民阿纳斯塔西娅（Anastasiya）在总统令颁布前向领事馆递交了护照更换申请。她的护照未能获得更新，而且尽管她不断打电话、发邮件和写信，领事馆至今也没有给她一个正式答复。“他们根本什么都不给你，”她说。 领事馆工作人员曾警告她的丈夫称，如果妻子继续保持对抗争活动的关注，他本人与白俄罗斯的联系可能会被切断。玛丽亚（Mariya）解释说，对许多白俄罗斯人来说，申诉护照换发被拒的决定似乎毫无意义，因为这一命令“直接来自卢卡申科……目的是强迫白俄罗斯人返回白俄罗斯”。” [9]
禁止公民离开或返回母国的旅行禁令，是我们研究中发现的最常见的行动控制形式。至少有40个国家使用这一手段，且受影响的不仅是那些被视为政府批评者的人士，还波及他们的家人。
在某些情况下，旅行禁令往往紧跟在政治监禁之后。例如，据估计目前有超过1500名政治犯的白俄罗斯，接受本报告访谈的异见人士 [10] 描述了政府实施的出境禁令，他们表示该禁令阻止了一些曾被拘留的人员离开该国。[11]
虽然沙特当局长期以来一直使用旅行禁令，但在过去，这些禁令都是官方正式颁布并明确告知当事人的。[12] 但自2017年以来，禁令变得非正式化，许多人在抵达机场时才发现自己无法出境。此外，这些禁令也开始针对整个家庭施加。阿劳德（Alaoudh）解释道，在王储穆罕默德·本·萨勒曼（Mohamed bin Salman）掌权后不久，王室就对其父亲实施了旅行禁令。阿劳德设法离开了沙特，但他家族中的19名成员目前都处于非官方的旅行禁令之下。[13] 女权活动家卢杰因·哈斯洛尔（Loujain al-Hathloul）于2018年在阿联酋被拘留并被强行遣返回沙特，随后入狱。获释后，她面临长达近三年的官方旅行禁令。然而，尽管官方的旅行禁令已满期，她至今仍未被允许离开该国。[14] 据她的妹妹莉娜·哈斯洛尔（Lina al-Hathloul）透露，在2017年12月至2018年2月期间的某个时间，家族的其他成员也被实施了旅行禁令。[15] 非官方禁令同样缺乏合理解释，这使得对它们进行记录和申诉变得更加困难。
流亡的尼加拉瓜活动家费利克斯·马拉迪亚加（Félix Maradiaga）告诉“自由之家”（Freedom House），在尼加拉瓜。旅行禁令延伸到了被流放或被监禁的反对派人士的大批亲属身上。他们无法购买机票或客车票出入境，因为政府会向尼加拉瓜的运输公司提供名单并要求严格执行命令。“所有这些公司都有一个庞大的数据库，里面记载着被禁止返回尼加拉瓜的人员名单，”他表示。[16] 前政治犯胡安·洛伦佐·霍尔曼（Juan Lorenzo Holmann）在服刑期间，其妻子无法离开尼加拉瓜。[17] 虽然她在霍尔曼于当年2月被驱逐出境后，成功于2023年4月离境，但几个月后的7月，当她试图返回探望母亲时，当局再次阻止了她入境。[18] 居住在哥斯达黎加的尼加拉瓜活动家赫苏斯·特费尔（Jesús Tefel）表示，他的亲人不敢离开尼加拉瓜，深怕一旦离境就再也无法回来。[19]
近期的案例也揭示了印度针对新闻记者和政府批评者实施的非官方旅行禁令。2022年10月，当局阻止了克什米尔摄影记者萨纳·伊尔沙德·马图（Sanna Irshad Mattoo）前往美国领取她所获得的普利策奖。[20] 曾遭印度安全部门骚扰的记者，尤其是那些报道克什米尔事务或常驻当地的记者，怀疑自己的名字已被列入一份阻止他们出境的非官方禁飞名单。一位仍留在印度并声称看过该名单的记者告诉“自由之家”：“我不得不打电话给我的同事说‘小心点。你的名字在那个名单上。’” [21] 驻美克什米尔籍记者、华盛顿特区“印度仇恨实验室”（India Hate Lab。专门分析印度宗教仇恨言论的机构）的创始人拉基布·哈米德·奈克（Raqib Hameed Naik）讲述了他如何通过朋友得知自己也在名单上。他担心如果自己返回印度，将无法再次离开。[22]
在印度国内受到旅行禁令限制的人，甚至很难获得关于自己为何被禁的敷衍性信息。在被阻止出境后，一位克什米尔记者透露，他们曾逐个拜访政府部门“并询问对方，到底出了什么问题？但他们什么说法也给不出……他们手里有这份禁飞名单……但没有任何透明度。” [23]
虽然政府必须尊重自由迁徙的权利，但它们也有权根据法治原则依法限制迁徙。然而，本报告中所描述的行动控制是出于政治目的而实施的，缺乏正当的法律程序。对于以此类方式被针对的个人及其家庭而言，行动控制带来了深重的无力感。在缺乏书面凭证或没有无法出入境/换发证件的官方理由的情况下，人们失去了通过法律途径对这些侵害人权行为提出申诉的可能。
悬而未决的人生：移动限制带来的深远影响
对移动自由的限制会产生法律、现实、家庭以及心理等多方面的后果。护照绝不仅仅是一份旅行证件，它更是一项至关重要的身份证明和公民身份凭证。正如一位白俄罗斯活动家所言：“护照是一张证明‘我就是我’的纸。我存在……没有它，我们什么都不是。” [1] 拒发此证件及拒绝提供其他领事服务，会让人们陷入法律困境、无法出行、造成亲人被迫分离数年、剥夺教育或职业发展机会，并带来巨大的情感和心理创伤。与政治监禁和其他形式的跨国镇压一样，当政府使用这些强力工具控制异见人士的生活时，会对人们自由发声和参与亲民主活动产生更广泛的寒蝉效应。
拒绝签发身份证明文件会给寻求获得基础服务或在异国定居的人带来重重阻碍。受访者提到，如果没有有效护照，会遇到一连串难题，比如开立银行账户 [2]、在国外建立信用记录 [3] 以及换发其他形式的国家身份证明。[4]
当政府甚至全面剥夺某人的公民身份时，后果尤为严重。被剥夺国籍的尼加拉瓜人被禁止返回祖国，并被从户籍登记册中除名，实际上被切断了与国家的一切官方联系。受影响的受访者还提到了这对直系亲属以及他们获取合法身份证明文件的影响。[5] 尼加拉瓜新闻网站《机密》（Confidencial）创始人卡洛斯·费尔南多·查莫罗（Carlos Fernando Chamorro）亲历道：“我在尼加拉瓜没有有效身份。我的孩子们也没有父母，因为他们的父母在法律上根本不存在。”他补充道：“我们所有的财产、房屋、资产和养老金都被没收了。” [6]
领事馆还拒绝提供认证文件和行使某些权利所需的其他类型服务。一些居住在海外的白俄罗斯人无法为新生儿办理出生登记，因为他们无法通过领事馆获取信息，也无法凭有效护照证明自己的公民身份。居住在立陶宛的玛丽亚（Mariya）设法为女儿申请到了外国人护照，但有效期仅有一年——与她自己的居住许可证期限一致：“这让人时刻对未来感到忐忑不安。”
生活在英国的阿纳斯塔西娅（Anastasiya）曾斟酌过，无法更换新护照以及缺乏有效身份证明，是否最终会让她不敢要孩子。因为她担心孩子出生后会变成无户籍人口。[8] 基里尔·科热诺夫（Kirill Kojenov）是一位生活在立陶宛的白俄罗斯人权捍卫者，由于白俄罗斯领事馆拒绝提供立陶宛当局所需的证明文件，他一直无法在海外登记结婚。对他来说，这给海外生活带来了极大的现实困扰：“万一发生某种紧急情况、住院或其他意外，我和女朋友根本无法代表彼此的利益。”[9]
惩罚性的出行限制直接影响着人们自由且安全跨国出行的能力。出境禁令将人们困在祖国境内，并迫使其他人不得不铤而走险，通过非正规移民路线逃离。“那是唯一安全的出行方式，”马拉迪亚加（Maradiaga）解释道，他讲述了许多尼加拉瓜人（包括逃离迫害的异见人士）是如何被偷渡带过哥斯达黎加和洪都拉斯边境的。“我说的‘安全方式’，是指你不用冒着跑去机场护照被扣、甚至可能直接进监狱的风险。”[10] 人们往往是在危机中仓促离家、几乎没有时间准备，在海外寻求庇护或其他保护时被迫陷入岌岌可危的境地，完全无法确定何时才能安全回家。一位逃离白俄罗斯并定居格鲁吉亚的女性在回忆离家时说：“我在两小时内收拾好行李箱，带着孩子就奔向了边境。我们当时以为只是离开三周。结果我们再也没能回去。”[11]
一旦到了海外，对于流亡的维权人士来说，跨越边境依然危险重重。生活在格鲁吉亚的白俄罗斯人每年都必须出境一次来续签签证。但能否获准再次入境却毫无保证，一些维权人士甚至被拒绝再次入境。[12] 出于对这种后果的恐惧，有些人签署了法律文件，将自己的财产所有权或子女抚养权转交给其他流亡同胞，以防自己无法返回格鲁吉亚。对一些在海外留学的印度学生来说，关于护照被吊销和可能面临出境禁令的传言，让他们不敢离开所在居住国。正如一位克什米尔学者解释的那样：“他们非常困惑……根本不知道自己还能不能出行。别说回印度了，他们甚至不知道自己能不能在欧洲境内出行。”[13]
当威权政府在出行限制之外，还叠加使用其他形式的跨国镇压手段（如基于莫须有罪名发出的国际刑警组织通告）时，出行风险会变得更加严重。[14] 滥用国际刑警组织通告是跨国镇压中众所周知的手段，这可能导致被政权视为政治对手的人被关押或遣返回国，进而在国内遭受进一步的侵害。[15]
错综复杂的引渡协议和非正式法律合作机制，是逃离镇压的人们在出行时可能发现自己陷入危险的另外两种途径。许多流亡的维权人士都很清楚哪些地方是出行禁区。一位沙特异见人士表示，他不会去海湾国家、突尼斯、埃及或约旦。[16] 白俄罗斯人会避开俄罗斯和一些中亚国家。[17] 许多卢旺达人关注了保罗·路斯沙巴吉那（Paul Rusesabagina）[18] 被绑架和受审的事件，他们表示会避免前往或途径乌干达、肯尼亚、苏丹、南苏丹和坦桑尼亚。[19]
出行控制不仅能将人们困在祖国或阻止他们永远无法归家，还会让世界的很大一部分区域变得无法前往——彻底搅乱职业机会、个人出行计划以及与家人团聚的能力。
许多受出行限制和护照问题影响的人（甚至包括那些担心自己可能受影响的人）都表示，他们错失了海外职业发展的机会。例如，哈立德·贾布里（Khalid Aljabri）在海外接受医学培训和工作期间，无法更换其沙特护照。即使在正式取得加拿大永久居民身份后，他依然面临出行困扰，影响了他因公跨国出差的能力。“这几乎等同于无论你身在何处，他们都对你下达了旅行禁令，”他说。[20]
在本国对人们实施的出行限制，可能会让他们暴露在其他形式的骚扰和压力之下。一位被印度当局阻止出境的克什米尔记者解释道：“这对我的职业生涯造成了沉重打击。我本该在外面工作、做报道、忙自己的事业。可我现在在干什么？我是一名记者，我有自由出行的权利。”[21] 印度另一位记者表示，由于担心在边境被拦下拒绝出境的不确定性，也不想承担由此带来的经济和职业损失，他们不再申请海外的奖学金项目。[22]
受访者分享了无法进出祖国带来的精神和情感折磨，许多人生活在对家人安危的持续焦虑之中。与其他形式的政治迫害和跨国镇压一样，被盯上的人往往会同时面临包括出行控制在内的多种镇压手段。他们经常面临抹黑宣传或被视为对国家安全的威胁，这会进一步诋毁他们的工作成果并损害其心理健康。[23]
针对政府异见人士的手段往往会波及家属，他们同样面临着任意的行动限制，以此作为集体惩罚、敲诈勒索或恐吓威胁的一种形式。对马拉迪亚加来说，仅仅因为相同的姓氏就导致家人被迫强行分离，“真的让人无比痛苦”：“我弟弟住在美国，他在尼加拉瓜有家庭，有孩子。仅仅因为他是我的弟弟，他就不能回尼加拉瓜看望自己的孩子。而他的孩子，也就是我的侄子侄女们，也因为跟我同一个姓氏而无法出行。”[24] 一位身在异乡的卢旺达流亡受访者表达了对国内家人安危的时刻担忧：“那种情感上的折磨太剧烈了，而且挥之不去……人们总说时间能治愈一切，但事实根本不是这样。”[25]
面对既无法挑战又无法解决的限制，许多人还描述了一种渗透到日常生活方方面面的无助感和不确定感。对一位被禁止离开印度的克什米尔记者来说，“在这样的环境下，甚至连呼吸都变得极其艰难。你的日子就这样一天天虚度……你有事情要做，但你却做不了。”[26] 另一位来自沙特阿拉伯的受访者将对自己及家人的镇压形容为“一场永无止境的噩梦”，“你永远不知道这事什么时候才会结束，也不知道接下来会发生什么。”[27] 阿纳斯塔西娅将自己无法更换白俄罗斯护照的困境比作“被困在一座无法离开的孤岛上。”[28]
许多勇敢的人士即使在行动受限后，依然继续发声抗议威权统治者的暴行。但受访者依然指出，这些手段助长了无力感，在海外流亡群体中煽动了恐慌，也打击了集体抗争的热情。
在居住国缺乏永久合法移民身份，使得一些流亡人士不太愿意参与社会活动。白俄罗斯受访者注意到，海外那些较为引人注目的公开抗议活动（例如声援政治犯的街头游行）已经越来越少见，因为潜在的参与者担心自己会被认出来，进而导致国内的家人遭到报复。[29] 此外，居住国针对公民社会的法律环境也给海外流亡组织及其跨国抗争带来了额外的一层不确定性。2024年6月，格鲁吉亚政府签署了一项“外国代理人”法案，表面上是为了规范公民社会，但反对者指出，该法案可能被用来污名化合法的公民活动。[30] 白俄罗斯维权人士表示。他们担心自己在格鲁吉亚建立的、由外资资助并雇佣外籍员工的流亡组织可能会面临法律威胁：“我们根本得不到保护。”奥尔加·S（Olga S.）指出。她是一位在总部设于格鲁吉亚的白俄罗斯法律援助机构工作的白俄罗斯专家。[31]
同样，在尼加拉瓜流亡群体中，出行控制也产生了广泛影响。“我们所看到的是海外群体中前所未有、令人震惊的恐惧程度，”马拉迪亚加表示。[32] 人权辩护律师亚历山德拉·萨拉扎尔·罗萨莱斯（Alexandra Salazar Rosales）赞同道：“许多人曾经非常敢言。但现在他们减少了活动。因为家人还在国内。他们不想继续面临资产被没收的局面……他们失去的已经够多了。”[33] 在最近一波 OCI（印度海外公民卡）被撤销的风波中，印度海外群体成员也在重新审视自己的活动：“一旦你听说学者妮塔莎·考尔（Nitasha Kaul）被拉入黑名单。所有从事与其相关领域的其他学者现在都人人自危，”印度人权组织（Hindus for Human Rights）高级政策主管里亚·查克拉巴蒂（Ria Chakrabarty）说道。“我会不会也被拉黑？我需不需要收敛一点？我在涉印度事务的工作中是不是该低调一点？”[34]
迁徙自由是一项基本人权。出于政治动机的迁徙限制，严重威胁着人权捍卫者、亲民主活动人士以及普通大众。这种滥用权力的做法，理应引起民主国家政策制定者、多边机构和民间社会的重视。“大家对旅行禁令闭口不谈，”仿佛这不是什么严肃的大事，“这真的让人非常受挫。”沙特女权活动人士卢洁因·哈特勒尔（Loujain al-Hathloul）的妹妹莉娜·哈特勒尔（Lina al-Hathloul）坦言。深入了解迁徙管控的具体表现形式及其对目标人群和家属带来的破坏性打击，对于制定针对性的政策回应至关重要[1]。民主社会应当优先采取以下行动。
各国政府和民间社会组织应当公开谴责任意迁徙管控，并在支持人权捍卫者的战略中将这一因素纳入考量。他们应当在人权报告和国际论坛等场合，重点强调并痛批剥夺国籍、证件管控、拒绝领事服务以及实施旅行禁令等手段所造成的危害。
在呼吁释放政治犯时，各国政府和民间社会组织应当强调释放必须是无条件的。应当撤销并抹去所有指控，且获释时不得对前政治犯及其家属施加任何官方或非官方的出游限制。
在适当情况下，各国政府应对动用政治监禁、旅行禁令和跨国镇压的责任方施加有针对性、多方协调的多边制裁。在尚未通过法律对此类行为确立制裁权或法律定义尚不明确的民主国家，应当扩大或明确现有的精准制裁方案。在美国，白宫应发布一项特别声明，明确指出任意拘押属于严重的人权侵犯行为，且在执行《全球马格尼斯基法案》和第7031(c)条制裁认定规定时属于严重侵犯人权行为。
各国政府应当向逃离政治镇压的个人及其家属提供可替代本国护照使用的旅行证件、签证和居留许可。这些替代身份证明应具备合理的较长有效期，以免迫使人们频繁续签；即便因有据可查的专制政权限制迁徙自由的做法而导致本国护照无法续签，这些替代证件也应保持有效。各国政府应当重新审视移民与庇护政策，确保这些政策不会变相加重遭受强迫性迁徙限制人群的困境。这包括避免对因遭受迁徙管控而无法出示有效本国护照的人员处以罚款，或在其就学、就医、办理新生儿登记或婚姻登记时设置障碍。
民主国家应当谴责独裁者出于政治目的剥夺公民国籍的行为，同时也应重申自身对保护这一人权的坚定承诺。各国政府绝不能通过撤销国籍使任何个人陷入无国籍状态。《减少无国籍状态公约》第八条明确规定：“缔约国如剥夺某人国籍会使其成为无国籍人，即不得剥夺该人的国籍。”国际法要求各国在赋予或剥夺国籍时，必须履行其人权义务。如果违反了入籍条件，剥夺国籍或许具备合法依据。然而，过去20年来，民主国家纷纷出台允许官方以新的国家安全理由剥夺归化公民国籍的法律，这反而为独裁者剥夺假想政治对手的国籍、致使其陷入无国籍状态提供了现成的借口。
为了确保大使馆和领事馆不被用作胁迫或恐吓侨民的工具，东道国政府应对外交签证申请人进行审查，排查其是否有参与跨国镇压的历史，一旦发现其参与其中的可靠证据，应立即驱逐相关外交官。各国政府可参考民间社会组织所收集到的关于外交人员恐吓海外侨民的证据。
各国政府和民间社会组织应当协助受迁徙自由限制的人员，帮助他们获取母国政府对其自身或家属可能实施的旅行限制证明文件。
为减少引渡申请、国际刑警组织通报以及其他国际法律合作手段被滥用的情况，针对已知从事跨国镇压活动的国家发出的请求，各国政府应当实施额外的严格审查。他们还应利用自身的发言权、表决权和影响力，限制国际刑警组织成员国通过滥用红色通报（Red Notices）和其他预警手段打击异见人士的能力。
鉴于迁徙自由受限对个人及家属心理带来的巨大创伤，各国政府、多边机构和民间社会组织应当为其提供法律、资金以及心理社会支持。
各国政府和民间社会组织应针对每一起政治监禁或旅行禁令案件的独特需求和具体情况，量身定制倡导策略。当事人的切身福祉高于一切，在制定公开或私下的倡导策略时，必须审慎考量其家属和法律代表的意愿。
本项目得以完成。离不开阿切利斯与博德曼基金会（The Achelis & Bodman Foundation）、荷兰邮政编码彩票（The Dutch Postcode Lottery）、约翰·S·与詹姆斯·L·奈特基金会（Knight Foundation）的鼎力支持。以及对“释放他们所有人：弗雷德·海特政治犯项目”（Free Them All: The Fred Hiatt Program for Political Prisoners）慷慨解囊的捐赠者们。
格雷迪·沃恩（Grady Vaughan）和米娜·洛尔吉（Mina Loldj）开展了研究，并在本手册的撰写过程中发挥了关键作用。香农·奥图尔（Shannon O’Toole）编辑了本报告。吉尔·万纳勒斯里（Gil Wannalertsiri）为本报告设计了图表。
自由之家（Freedom House）对抽出时间与我们讲述自身遭受迁徙管控经历的31位人士表示诚挚感谢。
自由之家（Freedom House）恪守编辑独立性原则，对本报告的内容承担全部责任。
自由之家（Freedom House）关于跨国镇压的特别报告
通过在全球范围内对跨国镇压开展研究，自由之家（Freedom House）旨在揭示这些镇压行动造成的深远后果，并协助政策制定者、国际组织、科技公司和民间社会思考应对之策。以保护流亡人士和海外侨民。
探索“释放他们所有人：弗雷德·海特释放政治犯项目”（Free Them All: The Fred Hiatt Program to Free Political Prisoners）。该项目考察了对人权捍卫者和亲民主活动人士人身自由的限制。并收录了全球范围内的典型案例档案。该项目旨在致敬开拓性的美国新闻工作者、《华盛顿邮报》前社论版主编弗雷德·海特（Fred Hiatt），并以他的名字命名。
正值自由之家（Freedom House）成立85周年之际，我们诚邀您加入“投资自由未来”（Investing in Freedom's Future）倡议活动。全球自由度已连续二十年走下坡路——而您的支持将维系我们世界级的分析工作，扩大对人权捍卫者的资源援助，并强力反击威权滥权行为。请加入我们，共同打造一个人人皆享自由的世界。
全球至少有 55 个政府限制行动自由，以此惩罚、胁迫或控制那些被其视为威胁或政治对手的人。
控制行动能力四大手段主要包括：剥夺国籍、证件管控、拒绝领事服务以及出境禁令。
对行动自由的限制，往往是威权控制中手段相对隐蔽的一种形式。这些限制通常是非正式的或被随意施加，导致受害者无法进行有效申诉。此外，此类限制还经常与封存资产、抹黑宣传以及罗织罪名等其他镇压形式组合使用。
强迫性行动控制的影响严重且深远——包括失去合法身份、骨肉分离、无法获取受教育或就业机会，以及遭受心理创伤。这妨碍了人们表达异见和参与民主活动的能力，同时也向潜在的政府批评者发出警告，他们可能会面临同样的后果。
民主国家政府应当追究使用这些手段者的责任，并审查本国的移民政策，确保不会进一步加剧那些遭受行动自由强迫性限制者的困境。
封锁边境和出境禁令让人联想到冷战时期，当时共产主义国家限制了数以亿计人口的行动自由。[1] 如今，像朝鲜那样全面禁止国际旅行的情况已属罕见。然而，全球各地的政府都在使用各种行动控制手段——包括剥夺国籍、限制护照、拒绝领事服务和出境禁令——来胁迫和惩罚异见人士、活动人士、记者以及普通民众。
全球至少有 55 个政府正在采用上述一种或多种手段限制行动自由。这些手段既适用于单个异见人士，比如最近被注销护照的 6 名流亡英国的香港民主活动人士 [2]。也适用于群体。比如身在海外的厄立特里亚人。他们必须签署一份承认非法离境或未履行国家服役义务的“悔过自新书”，才能获得领事服务。[3] 我们的研究发现，行动控制已成为全球威权主义无处不在的工具，且许多政府正在扩大使用这些手段。[4]
为了深入了解强迫性行动控制的实施及深远后果，自由之家采访了 31 名受影响者，其中包括异见人士、记者、人权活动人士和前政治犯。他们来自五个国家：白俄罗斯、印度、尼加拉瓜、卢旺达和沙特阿拉伯。受访者讲述了各式各样的手段、施加这些手段时的随意性，以及这些做法如何搅乱他们的生活并波及家人。这些限制带来的后果是毁灭性的，导致失去合法身份、无法自由旅行、与家人分离，并造成心理健康创伤。
自由之家旗舰年度调查报告《世界自由度报告》（Freedom in the World）所描述的全球自由度连续 18 年下滑。而行动控制正是其中的典型特征。代表着威权者对异见对手施加控制的一种往往更为隐蔽的方式。在许多情况下，这些限制是在政治监禁之前或之后施加的，旨在剥夺他们参与民主活动以及重新正常融入社会的机会。与暗杀企图和跨境引渡/抓捕一样，行动控制也是跨国镇压的关键形式之一，即政府将手伸向境外，压制海外流散群体和流亡人士的异见声音。完全有理由预计，随着全球移民数量持续增加 [5]，限制行动自由将成为威权者在国内外镇压异见越来越强大的工具。
在威权主义抬头的背景下，民主最坚定的捍卫者们仍在国内和流亡海外继续开展这项重要工作。但如果没有强有力的回应来保障他们的行动自由，他们的工作随时可能被迫中断。除了提高对行动控制威胁的认识外，民主国家政府还应审查本国的移民政策，保护受此影响的民主活动人士，确保不会进一步加剧他们现有的困境。
行动自由是国际法确立的一项基本人权。《世界人权宣言》第 13 条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”，并且“人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回其本国。”[1] 这项权利构成了禁止任意拘留、流放和剥夺国籍的基础，并为寻求庇护的权利提供了根基。[2] 世界上大多数国家签署的具有约束力的国际协定中也呼应了这一点，例如《公民权利和政治权利国际公约》第 12 条，该条款确立了人人有权进入和离开其本国的权利。[3]
根据第 12 条，政府有责任通过为人们提供护照等旅行证件来保障行动自由。[4] 许多国际和区域公约也禁止阻止人们返回本国的做法，包括事实上的或法律上的剥夺国籍以及强迫流亡。[5]
国际法概述了对行动自由的合理限制，前提是这些限制必须是必要的且符合比例原则。[6] 各国可以基于“国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，以及他人的权利和自由”等合法理由限制该权利。[7] 但是，绝不允许基于“种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身……”实施限制。[8] 本报告中所列举的做法，包括剥夺国籍、限制护照等证件、拒绝领事服务以及出境禁令，都被政权任意用于针对那些被其视为威胁的个人和群体，包括政治对手、人权活动人士或记者。或者仅因其民族、宗教或性别身份而遭到针对。这些手段显而易见地侵犯了人权。
对行动自由的限制主要有四种形式：剥夺国籍、证件管控、拒绝提供领事服务以及旅行禁令。许多管控手段不仅针对特定个人，还会延伸到他们的家人。这些管控的核心特征之一是其随意性，这使得通过法律诉讼挑战行动受限几乎变得不可能，尤其是在法院系统听命于当局的环境下。
国籍是行动自由以及许多其他基本自由的基础。国际法承认每个人拥有国籍的权利，并禁止政府使个人陷入无国籍状态。[1]尽管如此，一些威权国家仍在通过正式剥夺人们的国籍，来惩罚他们的政治活动或异见表达。[2]这种手段在中东和北非最为常见。在过去十年里，巴林、埃及、科威特和阿拉伯联合酋长国的当局剥夺了数百名政治异见人士、人权活动家、记者及其他人员的国籍。在其他地区，2022年3月，缅甸军政府“终止”了30多名异见人士的国籍，重新祭出了军政府在1988年镇压大规模亲民主抗议后使用的这一镇压手段。[3]在大多数此类案件中，被剥夺国籍的人员此前就已经离开了该国。[4]
2023年2月，丹尼尔·奥尔特加（Daniel Ortega）政权采取了惊人举措，在将关押于尼加拉瓜监狱中的222名政治犯驱逐至美国后不久，便剥夺了他们的国籍。[5] 在他们登机飞离的同一天，立法者批准了一项紧急宪法改革，允许将“叛国者”剥夺国籍，[6] 随后法院宣布这些政治犯为叛徒，下令剥夺其国籍并没收其财产。[7] 为了再涂上一层合法性的伪装。官员们强迫每位政治犯签署一份同意被驱逐出境的表格。不过正如政治犯之一胡安·洛伦佐·霍尔曼（Juan Lorenzo Holmann）所解释的那样：“这就像有一把枪顶着你的头，要么签字。要么留在这里重新坐牢。”[8] 另外94名主要流亡海外的尼加拉瓜人也同样失去了国籍和资产。[9]
政治活动家兼人权倡导者费利克斯·马拉迪亚加（Félix Maradiaga）也是2023年被剥夺尼加拉瓜国籍并驱逐出境的人士之一。（马拉迪亚加现为自由之家（Freedom House）董事会成员。）早在2020年初，他的护照就在没有任何解释的情况下被没收并注销。在自2021年开始的任意拘留期间，他在身体受到极大限制的情况下，几乎每天都会接受安全人员的审讯。据马拉迪亚加透露，审讯人员希望他承认自己是“外国势力的合作者”，并告诉他“不会把他当作尼加拉瓜人对待，而是当作外国代理人”。” 他最终是在停机坪上才知道自己要被驱逐出境的。[10]
也有双重国籍者被剥夺国籍以惩罚其异见行为的案例。例如在2022年，一家吉尔吉斯斯坦法院以极其牵强的法律依据，剥夺了兼具俄罗斯国籍的调查记者博洛特·泰米罗夫（Bolot Temirov）的吉尔吉斯斯坦国籍。并在未通知其家人的情况下将其驱逐至俄罗斯。
各国政府负责签发护照和其他旅行证件，这为意图镇压异见人士的当局提供了一种直接控制政治对手的手法。如果没有有效的护照或旅行证件，个人就无法离开或进入自己的国家，也无法跨越国际边境，并可能面临其他移民和财务方面的阻碍。
在我们的研究中，证件管制是第二常被使用的限制行动自由的手法。至少有38个国家采用了这种策略。在某些情况下，当局会没收护照。这发生在弗雷迪·苏佩拉诺·萨利纳斯（Freddy Superlano Salinas）身上，他是委内瑞拉2023年反对派初选的候选人，当年7月当他试图离境时，护照被当局拿走。[12] 在2024年7月总统选举被指存在舞弊引发强烈抗议后，他被国家特工扣押。[13] 在其他情况下，护照会被注销。例如，欧洲人权法院于2023年3月裁定，土耳其政府在三名学者签署请愿书呼吁结束安全部队与被禁的库尔德工人党（PKK）在土耳其东南部的冲突后，于2016年注销了他们的护照。侵犯了这三名学者的权利。[14] 当局还拒绝签发护照。正如一位流亡的卢旺达人向“自由之家”（Freedom House）透露的那样，该国官员多年来从未解释为什么不给他们的儿子签发护照，只说：“在我们国家不是这么运作的。”[15] 一位驻印度记者透露，他们在印度管理克什米尔的一些同事应当局要求交出了护照。[16] 当局暂停、撤销并没收了克什米尔数十名记者、学者、律师、活动人士等人的护照。[17] 据多位受访者透露，克什米尔人在印度境外时，其护照也被暂停使用。[18] “印度教徒争取人权组织”（Hindus for Human Rights）高级政策主管里亚·查克拉巴蒂（Ria Chakrabarty）解释说：“如果他们回到印度，就会被关进监狱。”[19]
除了护照外，印度政府还针对其他形式的旅行证件采取了行动。印度海外公民（OCI）身份设立于2005年，旨在向印度裔人士或与印度公民结婚的外国人提供包括免签入境和工作许可在内的权益。总部位于班加罗尔的监督组织“第14条”（Article 14）报道发现，在2014年至2023年5月期间，当局剥夺了至少102名持有人的 OCI 身份，其中包括记者、学者和活动人士。被撤销 OCI 身份的人还可能面临入境禁令，[20] 尽管查克拉巴蒂解释说，“没有人真正了解该决定是如何做出的，或者是根据什么权限做出的。”[21]
印度《公民身份法》第7D条允许注销 OCI 身份，[22] 但一名记者在审查了政府发送的一系列“解释原因通知”（告知 OCI 持有人其身份将被撤销。并邀请他们提供反对注销的证据）后发现。这些通知通常使用套话来进行笼统指控。[23] 尼塔莎·考尔（Nitasha Kaul）是一位克什米尔裔英籍印度学者，也是威斯敏斯特大学的教授。2024年2月，应卡纳塔克邦政府邀请，她在飞抵班加罗尔机场准备参加一场关于印度宪法的会议时，被拒绝入境印度。抵达后，尽管她持有所有相关的旅行授权证明，但仍在武装人员押送下被关押了24小时，随后被驱逐出境。几个月后，她收到一封信，要求她解释为什么不应撤销其 OCI 身份。在考尔与“自由之家”分享的这封信中，印度政府指责她“纵容自己从事反印活动”，并“通过在各种国际论坛和社交媒体平台上发表的大量敌对文章、演讲和新闻活动，定期针对印度及其领导层。特别是在克什米尔问题上”。信中并未引用任何具体的文章或演讲。她被给予15天的时间做出回应，否则将被禁止返回她出生的国家，而她的家人（包括年迈多病的母亲）目前仍在那里生活。[24]
2021年8月，在乌克兰的白俄罗斯侨民聚集在基辅的白俄罗斯大使馆外集会，高举护照，以此纪念2020年充满欺诈的白俄罗斯总统大选一周年。（图片来源：谢尔盖·苏平斯基/法新社 经由 盖蒂图片社）
虽然向仍身处国内的人拒绝签发或注销护照可以有效地将他们困在境内，但政府也在操纵护照更新流程并限制获取领事服务，从而将打击目标锁定在已经身处海外的人士身上。
我们发现，至少有12个国家将限制获取领事服务作为一种人员流动管控手段。一些政府会拒绝向其试图劝返或追捕的特定人员提供领事服务。例如，来自沙特阿拉伯的知名流亡人士在申请更换护照时就屡屡碰壁。作为一名叛逃的前高官之子，卡利德·阿尔贾布里（Khalid Aljabri）遭到了沙特当局的密切监控。他向“自由之家”（Freedom House）讲述了自己尝试在美国更换护照的经历。领事馆官员告知他必须亲自前往沙特阿拉伯才能办理，他将此形容为“完全就是一个陷阱”。“他们会利用你需要办理旅行证件或身份证件的心理，把你强行拽回沙特。” [1] 中东民主中心高级主任阿卜杜拉·阿劳德（Abdullah Alaoudh）是被押的的改革派宗教人士萨勒曼·阿劳德（Salman Aloudah）之子。他也收到了类似的通知。被告知必须回沙特才能领取更新后的护照。大使馆甚至还为他开了一张前往沙特的单程机票，“这简直太离谱了。很多很多年前，当我还作为学者接受他们的资助时，光是申请机票就要跑上好几个月的流程。但这一次，他们居然一夜之间就办好了。” [2]
还有一些国家则直接对整个特定群体切断领事服务。研究人员发现，对少数民族实施广泛出入境管控的中国共产党，拒绝为生活在土耳其的维吾尔人办理护照更新，而是只向他们提供返回中国的单程通行证。[3]
2023年9月，白俄罗斯政府出台了一项总统令，禁止白俄罗斯驻外领事馆提供护照更新服务。[4] 该法令使大约30万生活在海外的白俄罗斯人陷入险境。他们中的许多人是为了逃避2020年抗议当年选举舞弊的大规模抗议运动后遭受的镇压而逃离出国的，如今一旦回国，将面临极高的坐牢风险。身在立陶宛的一名政治犯妻子玛丽亚（Mariya）解释说，尽管自己的证件状况岌岌可危，但出于对坐牢的恐惧，她绝不会选择回国。[5] 一位生活在英国且参与过亲民主活动的白俄罗斯人，其护照签证页即将用尽，但也同样选择绝不回国。[6]
然而，受访者向“自由之家”透露，甚至在该法令出台之前，白俄罗斯领事馆就已经要么拒绝更新护照，要么故意拖延办理流程。居住在英国的白俄罗斯活动家兼作家汉娜（Hanna）在该法令出台前曾尝试更换护照，但白俄罗斯大使馆告知她，她必须亲自回到白俄罗斯领取新护照。她说，对方告诉她：“如果你没什么可害怕的，那就去吧，回白俄罗斯拿你的护照。” [7] 除了护照问题外，流亡海外的白俄罗斯人还面临着领事服务缺失带来的其他困境，包括无法为在海外出生的婴儿办理出生登记、无法取得结婚所需的证明文件。以及无法对自己在白俄罗斯的财产行使合法支配权。
领事馆拒绝更换护照时缺少官方书面说明，这也同样令人沮丧。生活在英国的白俄罗斯公民阿纳斯塔西娅（Anastasiya）在总统令颁布前向领事馆递交了护照更换申请。她的护照未能获得更新，而且尽管她不断打电话、发邮件和写信，领事馆至今也没有给她一个正式答复。“他们根本什么都不给你，”她说。 领事馆工作人员曾警告她的丈夫称，如果妻子继续保持对抗争活动的关注，他本人与白俄罗斯的联系可能会被切断。玛丽亚（Mariya）解释说，对许多白俄罗斯人来说，申诉护照换发被拒的决定似乎毫无意义，因为这一命令“直接来自卢卡申科……目的是强迫白俄罗斯人返回白俄罗斯”。” [9]
禁止公民离开或返回母国的旅行禁令，是我们研究中发现的最常见的行动控制形式。至少有40个国家使用这一手段，且受影响的不仅是那些被视为政府批评者的人士，还波及他们的家人。
在某些情况下，旅行禁令往往紧跟在政治监禁之后。例如，据估计目前有超过1500名政治犯的白俄罗斯，接受本报告访谈的异见人士 [10] 描述了政府实施的出境禁令，他们表示该禁令阻止了一些曾被拘留的人员离开该国。[11]
虽然沙特当局长期以来一直使用旅行禁令，但在过去，这些禁令都是官方正式颁布并明确告知当事人的。[12] 但自2017年以来，禁令变得非正式化，许多人在抵达机场时才发现自己无法出境。此外，这些禁令也开始针对整个家庭施加。阿劳德（Alaoudh）解释道，在王储穆罕默德·本·萨勒曼（Mohamed bin Salman）掌权后不久，王室就对其父亲实施了旅行禁令。阿劳德设法离开了沙特，但他家族中的19名成员目前都处于非官方的旅行禁令之下。[13] 女权活动家卢杰因·哈斯洛尔（Loujain al-Hathloul）于2018年在阿联酋被拘留并被强行遣返回沙特，随后入狱。获释后，她面临长达近三年的官方旅行禁令。然而，尽管官方的旅行禁令已满期，她至今仍未被允许离开该国。[14] 据她的妹妹莉娜·哈斯洛尔（Lina al-Hathloul）透露，在2017年12月至2018年2月期间的某个时间，家族的其他成员也被实施了旅行禁令。[15] 非官方禁令同样缺乏合理解释，这使得对它们进行记录和申诉变得更加困难。
流亡的尼加拉瓜活动家费利克斯·马拉迪亚加（Félix Maradiaga）告诉“自由之家”（Freedom House），在尼加拉瓜。旅行禁令延伸到了被流放或被监禁的反对派人士的大批亲属身上。他们无法购买机票或客车票出入境，因为政府会向尼加拉瓜的运输公司提供名单并要求严格执行命令。“所有这些公司都有一个庞大的数据库，里面记载着被禁止返回尼加拉瓜的人员名单，”他表示。[16] 前政治犯胡安·洛伦佐·霍尔曼（Juan Lorenzo Holmann）在服刑期间，其妻子无法离开尼加拉瓜。[17] 虽然她在霍尔曼于当年2月被驱逐出境后，成功于2023年4月离境，但几个月后的7月，当她试图返回探望母亲时，当局再次阻止了她入境。[18] 居住在哥斯达黎加的尼加拉瓜活动家赫苏斯·特费尔（Jesús Tefel）表示，他的亲人不敢离开尼加拉瓜，深怕一旦离境就再也无法回来。[19]
近期的案例也揭示了印度针对新闻记者和政府批评者实施的非官方旅行禁令。2022年10月，当局阻止了克什米尔摄影记者萨纳·伊尔沙德·马图（Sanna Irshad Mattoo）前往美国领取她所获得的普利策奖。[20] 曾遭印度安全部门骚扰的记者，尤其是那些报道克什米尔事务或常驻当地的记者，怀疑自己的名字已被列入一份阻止他们出境的非官方禁飞名单。一位仍留在印度并声称看过该名单的记者告诉“自由之家”：“我不得不打电话给我的同事说‘小心点。你的名字在那个名单上。’” [21] 驻美克什米尔籍记者、华盛顿特区“印度仇恨实验室”（India Hate Lab。专门分析印度宗教仇恨言论的机构）的创始人拉基布·哈米德·奈克（Raqib Hameed Naik）讲述了他如何通过朋友得知自己也在名单上。他担心如果自己返回印度，将无法再次离开。[22]
在印度国内受到旅行禁令限制的人，甚至很难获得关于自己为何被禁的敷衍性信息。在被阻止出境后，一位克什米尔记者透露，他们曾逐个拜访政府部门“并询问对方，到底出了什么问题？但他们什么说法也给不出……他们手里有这份禁飞名单……但没有任何透明度。” [23]
虽然政府必须尊重自由迁徙的权利，但它们也有权根据法治原则依法限制迁徙。然而，本报告中所描述的行动控制是出于政治目的而实施的，缺乏正当的法律程序。对于以此类方式被针对的个人及其家庭而言，行动控制带来了深重的无力感。在缺乏书面凭证或没有无法出入境/换发证件的官方理由的情况下，人们失去了通过法律途径对这些侵害人权行为提出申诉的可能。
悬而未决的人生：移动限制带来的深远影响
对移动自由的限制会产生法律、现实、家庭以及心理等多方面的后果。护照绝不仅仅是一份旅行证件，它更是一项至关重要的身份证明和公民身份凭证。正如一位白俄罗斯活动家所言：“护照是一张证明‘我就是我’的纸。我存在……没有它，我们什么都不是。” [1] 拒发此证件及拒绝提供其他领事服务，会让人们陷入法律困境、无法出行、造成亲人被迫分离数年、剥夺教育或职业发展机会，并带来巨大的情感和心理创伤。与政治监禁和其他形式的跨国镇压一样，当政府使用这些强力工具控制异见人士的生活时，会对人们自由发声和参与亲民主活动产生更广泛的寒蝉效应。
拒绝签发身份证明文件会给寻求获得基础服务或在异国定居的人带来重重阻碍。受访者提到，如果没有有效护照，会遇到一连串难题，比如开立银行账户 [2]、在国外建立信用记录 [3] 以及换发其他形式的国家身份证明。[4]
当政府甚至全面剥夺某人的公民身份时，后果尤为严重。被剥夺国籍的尼加拉瓜人被禁止返回祖国，并被从户籍登记册中除名，实际上被切断了与国家的一切官方联系。受影响的受访者还提到了这对直系亲属以及他们获取合法身份证明文件的影响。[5] 尼加拉瓜新闻网站《机密》（Confidencial）创始人卡洛斯·费尔南多·查莫罗（Carlos Fernando Chamorro）亲历道：“我在尼加拉瓜没有有效身份。我的孩子们也没有父母，因为他们的父母在法律上根本不存在。”他补充道：“我们所有的财产、房屋、资产和养老金都被没收了。” [6]
领事馆还拒绝提供认证文件和行使某些权利所需的其他类型服务。一些居住在海外的白俄罗斯人无法为新生儿办理出生登记，因为他们无法通过领事馆获取信息，也无法凭有效护照证明自己的公民身份。居住在立陶宛的玛丽亚（Mariya）设法为女儿申请到了外国人护照，但有效期仅有一年——与她自己的居住许可证期限一致：“这让人时刻对未来感到忐忑不安。”
生活在英国的阿纳斯塔西娅（Anastasiya）曾斟酌过，无法更换新护照以及缺乏有效身份证明，是否最终会让她不敢要孩子。因为她担心孩子出生后会变成无户籍人口。[8] 基里尔·科热诺夫（Kirill Kojenov）是一位生活在立陶宛的白俄罗斯人权捍卫者，由于白俄罗斯领事馆拒绝提供立陶宛当局所需的证明文件，他一直无法在海外登记结婚。对他来说，这给海外生活带来了极大的现实困扰：“万一发生某种紧急情况、住院或其他意外，我和女朋友根本无法代表彼此的利益。”[9]
惩罚性的出行限制直接影响着人们自由且安全跨国出行的能力。出境禁令将人们困在祖国境内，并迫使其他人不得不铤而走险，通过非正规移民路线逃离。“那是唯一安全的出行方式，”马拉迪亚加（Maradiaga）解释道，他讲述了许多尼加拉瓜人（包括逃离迫害的异见人士）是如何被偷渡带过哥斯达黎加和洪都拉斯边境的。“我说的‘安全方式’，是指你不用冒着跑去机场护照被扣、甚至可能直接进监狱的风险。”[10] 人们往往是在危机中仓促离家、几乎没有时间准备，在海外寻求庇护或其他保护时被迫陷入岌岌可危的境地，完全无法确定何时才能安全回家。一位逃离白俄罗斯并定居格鲁吉亚的女性在回忆离家时说：“我在两小时内收拾好行李箱，带着孩子就奔向了边境。我们当时以为只是离开三周。结果我们再也没能回去。”[11]
一旦到了海外，对于流亡的维权人士来说，跨越边境依然危险重重。生活在格鲁吉亚的白俄罗斯人每年都必须出境一次来续签签证。但能否获准再次入境却毫无保证，一些维权人士甚至被拒绝再次入境。[12] 出于对这种后果的恐惧，有些人签署了法律文件，将自己的财产所有权或子女抚养权转交给其他流亡同胞，以防自己无法返回格鲁吉亚。对一些在海外留学的印度学生来说，关于护照被吊销和可能面临出境禁令的传言，让他们不敢离开所在居住国。正如一位克什米尔学者解释的那样：“他们非常困惑……根本不知道自己还能不能出行。别说回印度了，他们甚至不知道自己能不能在欧洲境内出行。”[13]
当威权政府在出行限制之外，还叠加使用其他形式的跨国镇压手段（如基于莫须有罪名发出的国际刑警组织通告）时，出行风险会变得更加严重。[14] 滥用国际刑警组织通告是跨国镇压中众所周知的手段，这可能导致被政权视为政治对手的人被关押或遣返回国，进而在国内遭受进一步的侵害。[15]
错综复杂的引渡协议和非正式法律合作机制，是逃离镇压的人们在出行时可能发现自己陷入危险的另外两种途径。许多流亡的维权人士都很清楚哪些地方是出行禁区。一位沙特异见人士表示，他不会去海湾国家、突尼斯、埃及或约旦。[16] 白俄罗斯人会避开俄罗斯和一些中亚国家。[17] 许多卢旺达人关注了保罗·路斯沙巴吉那（Paul Rusesabagina）[18] 被绑架和受审的事件，他们表示会避免前往或途径乌干达、肯尼亚、苏丹、南苏丹和坦桑尼亚。[19]
出行控制不仅能将人们困在祖国或阻止他们永远无法归家，还会让世界的很大一部分区域变得无法前往——彻底搅乱职业机会、个人出行计划以及与家人团聚的能力。
许多受出行限制和护照问题影响的人（甚至包括那些担心自己可能受影响的人）都表示，他们错失了海外职业发展的机会。例如，哈立德·贾布里（Khalid Aljabri）在海外接受医学培训和工作期间，无法更换其沙特护照。即使在正式取得加拿大永久居民身份后，他依然面临出行困扰，影响了他因公跨国出差的能力。“这几乎等同于无论你身在何处，他们都对你下达了旅行禁令，”他说。[20]
在本国对人们实施的出行限制，可能会让他们暴露在其他形式的骚扰和压力之下。一位被印度当局阻止出境的克什米尔记者解释道：“这对我的职业生涯造成了沉重打击。我本该在外面工作、做报道、忙自己的事业。可我现在在干什么？我是一名记者，我有自由出行的权利。”[21] 印度另一位记者表示，由于担心在边境被拦下拒绝出境的不确定性，也不想承担由此带来的经济和职业损失，他们不再申请海外的奖学金项目。[22]
受访者分享了无法进出祖国带来的精神和情感折磨，许多人生活在对家人安危的持续焦虑之中。与其他形式的政治迫害和跨国镇压一样，被盯上的人往往会同时面临包括出行控制在内的多种镇压手段。他们经常面临抹黑宣传或被视为对国家安全的威胁，这会进一步诋毁他们的工作成果并损害其心理健康。[23]
针对政府异见人士的手段往往会波及家属，他们同样面临着任意的行动限制，以此作为集体惩罚、敲诈勒索或恐吓威胁的一种形式。对马拉迪亚加来说，仅仅因为相同的姓氏就导致家人被迫强行分离，“真的让人无比痛苦”：“我弟弟住在美国，他在尼加拉瓜有家庭，有孩子。仅仅因为他是我的弟弟，他就不能回尼加拉瓜看望自己的孩子。而他的孩子，也就是我的侄子侄女们，也因为跟我同一个姓氏而无法出行。”[24] 一位身在异乡的卢旺达流亡受访者表达了对国内家人安危的时刻担忧：“那种情感上的折磨太剧烈了，而且挥之不去……人们总说时间能治愈一切，但事实根本不是这样。”[25]
面对既无法挑战又无法解决的限制，许多人还描述了一种渗透到日常生活方方面面的无助感和不确定感。对一位被禁止离开印度的克什米尔记者来说，“在这样的环境下，甚至连呼吸都变得极其艰难。你的日子就这样一天天虚度……你有事情要做，但你却做不了。”[26] 另一位来自沙特阿拉伯的受访者将对自己及家人的镇压形容为“一场永无止境的噩梦”，“你永远不知道这事什么时候才会结束，也不知道接下来会发生什么。”[27] 阿纳斯塔西娅将自己无法更换白俄罗斯护照的困境比作“被困在一座无法离开的孤岛上。”[28]
许多勇敢的人士即使在行动受限后，依然继续发声抗议威权统治者的暴行。但受访者依然指出，这些手段助长了无力感，在海外流亡群体中煽动了恐慌，也打击了集体抗争的热情。
在居住国缺乏永久合法移民身份，使得一些流亡人士不太愿意参与社会活动。白俄罗斯受访者注意到，海外那些较为引人注目的公开抗议活动（例如声援政治犯的街头游行）已经越来越少见，因为潜在的参与者担心自己会被认出来，进而导致国内的家人遭到报复。[29] 此外，居住国针对公民社会的法律环境也给海外流亡组织及其跨国抗争带来了额外的一层不确定性。2024年6月，格鲁吉亚政府签署了一项“外国代理人”法案，表面上是为了规范公民社会，但反对者指出，该法案可能被用来污名化合法的公民活动。[30] 白俄罗斯维权人士表示。他们担心自己在格鲁吉亚建立的、由外资资助并雇佣外籍员工的流亡组织可能会面临法律威胁：“我们根本得不到保护。”奥尔加·S（Olga S.）指出。她是一位在总部设于格鲁吉亚的白俄罗斯法律援助机构工作的白俄罗斯专家。[31]
同样，在尼加拉瓜流亡群体中，出行控制也产生了广泛影响。“我们所看到的是海外群体中前所未有、令人震惊的恐惧程度，”马拉迪亚加表示。[32] 人权辩护律师亚历山德拉·萨拉扎尔·罗萨莱斯（Alexandra Salazar Rosales）赞同道：“许多人曾经非常敢言。但现在他们减少了活动。因为家人还在国内。他们不想继续面临资产被没收的局面……他们失去的已经够多了。”[33] 在最近一波 OCI（印度海外公民卡）被撤销的风波中，印度海外群体成员也在重新审视自己的活动：“一旦你听说学者妮塔莎·考尔（Nitasha Kaul）被拉入黑名单。所有从事与其相关领域的其他学者现在都人人自危，”印度人权组织（Hindus for Human Rights）高级政策主管里亚·查克拉巴蒂（Ria Chakrabarty）说道。“我会不会也被拉黑？我需不需要收敛一点？我在涉印度事务的工作中是不是该低调一点？”[34]
迁徙自由是一项基本人权。出于政治动机的迁徙限制，严重威胁着人权捍卫者、亲民主活动人士以及普通大众。这种滥用权力的做法，理应引起民主国家政策制定者、多边机构和民间社会的重视。“大家对旅行禁令闭口不谈，”仿佛这不是什么严肃的大事，“这真的让人非常受挫。”沙特女权活动人士卢洁因·哈特勒尔（Loujain al-Hathloul）的妹妹莉娜·哈特勒尔（Lina al-Hathloul）坦言。深入了解迁徙管控的具体表现形式及其对目标人群和家属带来的破坏性打击，对于制定针对性的政策回应至关重要[1]。民主社会应当优先采取以下行动。
各国政府和民间社会组织应当公开谴责任意迁徙管控，并在支持人权捍卫者的战略中将这一因素纳入考量。他们应当在人权报告和国际论坛等场合，重点强调并痛批剥夺国籍、证件管控、拒绝领事服务以及实施旅行禁令等手段所造成的危害。
在呼吁释放政治犯时，各国政府和民间社会组织应当强调释放必须是无条件的。应当撤销并抹去所有指控，且获释时不得对前政治犯及其家属施加任何官方或非官方的出游限制。
在适当情况下，各国政府应对动用政治监禁、旅行禁令和跨国镇压的责任方施加有针对性、多方协调的多边制裁。在尚未通过法律对此类行为确立制裁权或法律定义尚不明确的民主国家，应当扩大或明确现有的精准制裁方案。在美国，白宫应发布一项特别声明，明确指出任意拘押属于严重的人权侵犯行为，且在执行《全球马格尼斯基法案》和第7031(c)条制裁认定规定时属于严重侵犯人权行为。
各国政府应当向逃离政治镇压的个人及其家属提供可替代本国护照使用的旅行证件、签证和居留许可。这些替代身份证明应具备合理的较长有效期，以免迫使人们频繁续签；即便因有据可查的专制政权限制迁徙自由的做法而导致本国护照无法续签，这些替代证件也应保持有效。各国政府应当重新审视移民与庇护政策，确保这些政策不会变相加重遭受强迫性迁徙限制人群的困境。这包括避免对因遭受迁徙管控而无法出示有效本国护照的人员处以罚款，或在其就学、就医、办理新生儿登记或婚姻登记时设置障碍。
民主国家应当谴责独裁者出于政治目的剥夺公民国籍的行为，同时也应重申自身对保护这一人权的坚定承诺。各国政府绝不能通过撤销国籍使任何个人陷入无国籍状态。《减少无国籍状态公约》第八条明确规定：“缔约国如剥夺某人国籍会使其成为无国籍人，即不得剥夺该人的国籍。”国际法要求各国在赋予或剥夺国籍时，必须履行其人权义务。如果违反了入籍条件，剥夺国籍或许具备合法依据。然而，过去20年来，民主国家纷纷出台允许官方以新的国家安全理由剥夺归化公民国籍的法律，这反而为独裁者剥夺假想政治对手的国籍、致使其陷入无国籍状态提供了现成的借口。
为了确保大使馆和领事馆不被用作胁迫或恐吓侨民的工具，东道国政府应对外交签证申请人进行审查，排查其是否有参与跨国镇压的历史，一旦发现其参与其中的可靠证据，应立即驱逐相关外交官。各国政府可参考民间社会组织所收集到的关于外交人员恐吓海外侨民的证据。
各国政府和民间社会组织应当协助受迁徙自由限制的人员，帮助他们获取母国政府对其自身或家属可能实施的旅行限制证明文件。
为减少引渡申请、国际刑警组织通报以及其他国际法律合作手段被滥用的情况，针对已知从事跨国镇压活动的国家发出的请求，各国政府应当实施额外的严格审查。他们还应利用自身的发言权、表决权和影响力，限制国际刑警组织成员国通过滥用红色通报（Red Notices）和其他预警手段打击异见人士的能力。
鉴于迁徙自由受限对个人及家属心理带来的巨大创伤，各国政府、多边机构和民间社会组织应当为其提供法律、资金以及心理社会支持。
各国政府和民间社会组织应针对每一起政治监禁或旅行禁令案件的独特需求和具体情况，量身定制倡导策略。当事人的切身福祉高于一切，在制定公开或私下的倡导策略时，必须审慎考量其家属和法律代表的意愿。
本项目得以完成。离不开阿切利斯与博德曼基金会（The Achelis & Bodman Foundation）、荷兰邮政编码彩票（The Dutch Postcode Lottery）、约翰·S·与詹姆斯·L·奈特基金会（Knight Foundation）的鼎力支持。以及对“释放他们所有人：弗雷德·海特政治犯项目”（Free Them All: The Fred Hiatt Program for Political Prisoners）慷慨解囊的捐赠者们。
格雷迪·沃恩（Grady Vaughan）和米娜·洛尔吉（Mina Loldj）开展了研究，并在本手册的撰写过程中发挥了关键作用。香农·奥图尔（Shannon O’Toole）编辑了本报告。吉尔·万纳勒斯里（Gil Wannalertsiri）为本报告设计了图表。
自由之家（Freedom House）对抽出时间与我们讲述自身遭受迁徙管控经历的31位人士表示诚挚感谢。
自由之家（Freedom House）恪守编辑独立性原则，对本报告的内容承担全部责任。
自由之家（Freedom House）关于跨国镇压的特别报告
通过在全球范围内对跨国镇压开展研究，自由之家（Freedom House）旨在揭示这些镇压行动造成的深远后果，并协助政策制定者、国际组织、科技公司和民间社会思考应对之策。以保护流亡人士和海外侨民。
探索“释放他们所有人：弗雷德·海特释放政治犯项目”（Free Them All: The Fred Hiatt Program to Free Political Prisoners）。该项目考察了对人权捍卫者和亲民主活动人士人身自由的限制。并收录了全球范围内的典型案例档案。该项目旨在致敬开拓性的美国新闻工作者、《华盛顿邮报》前社论版主编弗雷德·海特（Fred Hiatt），并以他的名字命名。
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